1225 I Street NW Suite 900 Washington DC 20005 +1 202.534.1600 www.theicct.org Draft final rev. 1.0 Evaluación del sector de carga y logística verde en Costa Rica Junio 14, 2019 Autores: Leticia Pineda International Council on Clean Transportation (ICCT) ii AGRADECIMIENTOS El financiamiento para esta investigación fue proporcionado generosamente por GIZ (Cooperación Alemana para el Desarrollo). El autor desea agradecer a quienes contribuyeron a la revisión de este informe, incluidos los del Consejo Internacional de Transporte Limpio (Cristiano Façanha, Josh Miller y Kate Blumberg), GIZ (Claus Kruse, Andrea Denzinger, Dennis Knese y Gustavo Jimenez) y CATRADE Consulting Group (Viviana Santamaría). El autor también desea agradecer a los participantes de las mesas de trabajo por sus importantes contribuciones que ayudaron a informar las recomendaciones de este estudio. Su revisión no implica un endoso, y cualquier error es del autor. Para información adicional: International Council on Clean Transportation 1225 I Street NW Suite 900 Washington, DC 20005 USA communications@theicct.org | www.theicct.org | @TheICCT iii TABLA DE CONTENIDOS RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................................. 7 1. PANORAMA GENERAL ........................................................................................................................ 9 Sectores industriales principales ................................................................................................................ 9 Mercados internacionales ......................................................................................................................... 10 Infraestructura ........................................................................................................................................... 11 Reparto Modal ........................................................................................................................................... 14 2. CARACTERIZACIÓN Y USO DE LA FLOTA TERRESTRE ............................................................... 18 Fuentes de datos ...................................................................................................................................... 21 3. EMISIONES DE TRANSPORTE .......................................................................................................... 22 4. OPERACIONES .................................................................................................................................... 27 Principales rutas de carga terrestre .......................................................................................................... 27 Modelo de negocios .................................................................................................................................. 29 5. MARCO REGULATORIO E INSTITUCIONAL ..................................................................................... 31 Planeación del transporte de carga .......................................................................................................... 31 Principales actores .................................................................................................................................... 33 Regulaciones y estándares ....................................................................................................................... 37 Instrumentos Fiscales ............................................................................................................................... 40 Iniciativas de Mercado .............................................................................................................................. 42 6. RECOMENDACIONES PARA REDUCIR LAS EMISIONES EN EL SECTOR DE CARGA............... 43 Estándares para vehículos y combustibles limpios .................................................................................. 46 Eco-driving o conducción eficiente ........................................................................................................... 47 Zonas de bajas emisiones o Low emission zones (LEZ) .......................................................................... 47 Corredores metropolitanos de carga y centros de consolidación ............................................................. 49 Electrificación de última milla e incentivos para vehículos eléctricos ....................................................... 49 Cambio modal de carretera a ferrocarril ................................................................................................... 51 Impuestos ambientales a vehículos y combustibles ................................................................................. 51 Simplificación de procedimientos aduanales y extensión de horario de atención.................................... 52 Renovación de flota .................................................................................................................................. 53 Fortalecimiento de los programas de inspección y mantenimiento (I/M) ................................................. 54 Programa de flota verde (SmartWay) ....................................................................................................... 55 Electrificación de operaciones en tierra en puertos .................................................................................. 56 Distribución urbana de mercancías (Plan de Carga Urbano) ................................................................... 56 Revisar los lineamientos de zonas francas ............................................................................................... 58 Lineamientos para reducir las emisiones de barcos ................................................................................. 58 7. PERSPECTIVAS PARA LA INVESTIGACIÓN FUTURA .................................................................... 60 8. ANEXOS ............................................................................................................................................... 62 Resumen marco regulatorio ...................................................................................................................... 62 Entrevistas y mesas de diálogo ................................................................................................................ 65 Principales hallazgos de las mesas de diálogo ........................................................................................ 66 Lista de preguntas para las entrevistas .................................................................................................... 68 Lista de Organizaciones Entrevistadas ..................................................................................................... 72 REFERENCIAS ............................................................................................................................................ 73 iv LISTA DE FIGURAS Figura 1. Participación porcentual por sector en el PIB 2017 (Ministerio de Hacienda, 2018) .................... 10 Figura 2. Porcentaje de inversión pública bruta en infraestructura por medio de transporte (MOPT, 2018) ........................................................................................................................................ 11 Figura 3. Principales rutas e infraestructura de sistema de carga (BID, 2014) ............................................ 13 Figura 4. Tren Eléctrico Limonense de Carga –TELCA (Presidencia, 2018b) ............................................. 14 Figura 5 Carga internacional movilizada en miles de toneladas (MOPT, 2011c, 2018) .............................. 16 Figura 6. Carga ferroviaria hacia el Atlántico en toneladas (MOPT, 2018) .................................................. 17 Figura 7 Evolución de la flota de vehículos (MOPT, 2018) .......................................................................... 18 Figura 8 Edad del parque vehicular en años en 2018 (RITEVE, 2019) ....................................................... 19 Figura 9 País de origen de los vehículos de carga (MOPT, 2019) ............................................................... 20 Figura 10 Venta de combustibles (ARESEP, 2018) ..................................................................................... 21 Figura 11 Emisiones de CO2 del sector transporte por carretera por tipo de vehículo ............................... 22 Figura 12 Emisiones bajo escenarios de línea base y mejorado 2019-2050 (miles de toneladas métricas) ................................................................................................................................... 24 Figura 13 Distribución de la flota y emisiones vehiculares de contaminantes locales en la GAM (RITEVE, 2019; DIGECA, 2009) .............................................................................................. 26 Figura 14. Principales corredores viales de carga ........................................................................................ 29 Figura 15 Clasificación de recomendaciones con base en sus beneficios y barreras ................................. 43 Figura 16 Esquema de incentivos fiscales para vehículos con base en su desempeño ambiental (Mock, 2016) ............................................................................................................................ 52 Figura 17 Esquema de la organización de los programas de flota verde .................................................... 55 v LISTA DE TABLAS Tabla 1. Valor de las exportaciones e importaciones en 2017 por país (Alpizar et al., 2018) ..................... 11 Tabla 2. Toneladas de carga transportada a través de los principales puertos en 2017 (MOPT, 2018) ........................................................................................................................................ 15 Tabla 3 Ventas de vehículos usados en 2018 (RITEVE, 2019) ................................................................... 19 Tabla 4 Composición de la flota de carga por tipo de combustible y distancias recorridas en 2018 (RITEVE, 2019) ........................................................................................................................ 20 Tabla 5 Intensidad de vehículos de carga pesada por día, según las principales rutas (MOPT, 2011a) ...................................................................................................................................... 28 Tabla 6. Marco institucional público del sector de carga y logística (Adaptado de BID, 2014) .................... 33 Tabla 7. Principales instituciones privadas y de la sociedad civil en el sector de carga .............................. 36 Tabla 8 Requerimientos para el control de emisiones de los vehículos de carga ligera y pesada nuevos o usados (Poder Ejecutivo, 2016) ............................................................................... 38 Tabla 9. Principales regulaciones y estándares para el sector de carga ..................................................... 39 Tabla 10 Resumen de incentivos financieros para vehículos eléctricos (Asamblea Legislativa, 2018a; Poder ejecutivo, 2018a) ............................................................................................... 41 Tabla 11 Resumen de las recomendaciones................................................................................................ 44 Tabla 12 Limitaciones del estudio y recomendaciones para investigación futura ........................................ 60 vi LISTA DE ACRÓNIMOS CO2 Bióxido de carbono CO2e Bióxido de carbono equivalente CIF Cost, Insurance, and Freight CO Monóxido de carbono COSEVI Consejo de Seguridad Vial DPF Filtro de partículas diésel (Diesel particulate filter) EGR Sistema de recirculación de gases (Exhaust gas recirculation) GAM Gran Área Metropolitana de San José HC Hidrocarburos ICCT International Council on Clean Transportation LEZ Zonas de bajas emisiones (Low emission zones) MARPOL Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por Buques MINAE Ministerio de Ambiente y Energía MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes NDC Contribución Nacional Determinada NOx Óxidos de nitrógeno OBD Sistema de diagnóstico a bordo (On-board diagnostics) PIB Producto Interno Bruto PM10 Material particulado de 10 micras de diámetro aerodinámico PM2.5 Material particulado de 2.5 micras de diámetro aerodinámico PND Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-2022 PNE Plan Nacional de Energía 2015-2030 PNLog Plan Nacional de Logística de Cargas PNT Plan Nacional de Transporte 2011-2035 ppm Partes por millón RECOPE Refinadora Costarricense de Petróleo SCR Reducción catalítica selectiva (Selective catalytic reduction) SO2 Bióxido de azufre TCO Costo total de propiedad (Total cost of ownership) TELCA Tren Eléctrico Limonense de Carga TEU Twenty-foot Equivalent Unit 7 RESUMEN EJECUTIVO Este documento presenta un análisis sobre carga verde en Costa Rica, haciendo un énfasis en el transporte de carga por carretera y proponiendo una serie de recomendaciones para mejorar la eficiencia y reducir las emisiones del sector de carga y logística. Con casi 5 millones de habitantes en todo el país, la Gran Área Metropolitana de San José (GAM) es donde se ubica el 62% de la población y casi el 90% de las empresas manufactureras del país, lo que conlleva a concentrar servicios logísticos que se conectan a través de la GAM con los principales puntos de entrada y salida de mercancías por vía marítima, terrestre, aérea y ferroviaria. Esto ha generado una gran saturación de la infraestructura vial ocasionando grandes problemas de congestión y de emisiones de contaminantes locales y de gases de efecto invernadero. El 44% de las emisiones nacionales de GEI se atribuyeron al sector transporte. Si bien, los vehículos particulares son la principal fuente de emisiones de CO2 dentro del sector transporte representando la mayor proporción de vehículos en la flota, el sector de carga ligera y pesada contribuyó con el 34% de las emisiones (MINAE & INM, 2015). El papel de Costa Rica en la política climática es un referente internacional, además ha presentado un Plan de Descarbonización al 2050, donde el sector de carga y logística se identifica como un sector estratégico, pero será necesario establecer un mapa de ruta con acciones puntuales para alcanzar las metas de reducción de emisiones del sector transporte. El parque vehicular en Costa Rica creció casi 70% entre 2008 y 2017, acumulando 1.5 millones de vehículos. Algunos segmentos de vehículos tuvieron un crecimiento mayor como ocurrió con los de carga pesada y motocicletas que crecieron 2.6 y 2.3 veces respectivamente. Los vehículos de carga representan el 16% del total de la flota, compuestos en su mayoría por aquellos que transportan carga ligera. La edad promedio de los vehículos de carga ligera es de 18 años, sin embargo, la edad promedio del resto de los camiones de carga pesada es de 20 años o más. Costa Rica requiere no solamente de un sistema de transporte limpio, pero uno que atienda las necesidades domésticas e internacionales mediante políticas que permitan hacer más eficientes las cadenas de suministro. Particularmente en las zonas urbanas, los vehículos de carga son la columna vertebral para mover mercancías hacía los principales centros de consumo y para integrar a otros medios de transporte en un gran sistema de logístico. En muchos casos, los camiones de carga atraviesan las zonas urbanas sin ser éstas su destino final, generando externalidades como congestionamiento vial, emisiones contaminantes, afectaciones a la seguridad vial e infraestructura. Las recomendaciones que se presentan en este documento están basadas en las mejores prácticas internacionales y se proponen aquellas que son relevantes para el contexto de Costa Rica basadas en documentos de política pública, entrevistas y mesas de diálogo. Las recomendaciones incluyen medidas para reducir o evitar los viajes tales como los centros de consolidación, el cambio modal de carretera a ferrocarril, y otras iniciativas y políticas para mejorar la eficiencia y desempeño ambiental de los vehículos y combustibles, como la electrificación y estándares para vehículos. Este documento también ofrece perspectivas para la investigación futura. Para las principales recomendaciones, se requiere dar un seguimiento puntual a fin de detallarlas e implementarlas 8 a través de información más granular que permita mejorar el diseño de las políticas, así como cuantificar los costos y beneficios derivados de su implementación. 9 1. PANORAMA GENERAL El 25% del territorio de Costa Rica está catalogado como área natural protegida y aloja el 5% de la biodiversidad en el mundo en tan sólo el 0.3% del territorio (PROCOMER, 2019a, 2019b). Es el exportador número uno de piña a nivel internacional –en 2017 esto representó el 47% del valor de las exportaciones totales en el mundo–, y el tercer exportador de plátano (PROCOMER, 2018, 2019c). La generación eléctrica en Costa Rica es casi del 100% proveniente de energías renovables, con el 74% de hidro, 16% eólica, 8% geotermia y el resto por biomasa, solar y respaldo térmico. Al cierre del 2018, sumaron 300 días alimentados exclusivamente por energía limpia (Presidencia, 2018c). El papel de Costa Rica en la política climática es un referente internacional, siendo no tan sólo uno de los países signatarios del acuerdo de París con metas ambicionas en su contribución nacional (NDC) sino que ha presentado un Plan de Descarbonización al 2050. Este Plan incluye al sector de carga y logística como el tercer eje de su estrategia (Gobierno de Costa Rica, 2019). Esta es una señal importante de la voluntad política que existe para transformar al sector transporte de carga haciéndolo más eficiente y más limpio, pero será necesario establecer un mapa de ruta con acciones puntuales para llegar a esta meta. En 2012, el 44% de las emisiones nacionales de GEI se atribuyeron al sector transporte. Si bien, los vehículos particulares son la principal fuente de emisiones de CO2 dentro del sector transporte representando la mayor proporción de vehículos en la flota, el sector de carga ligera y pesada contribuyó con el 34% de las emisiones (MINAE & INM, 2015). Derivado de lo anterior, Costa Rica requiere no solamente de un sistema de transporte limpio, pero uno que atienda las necesidades domésticas e internacionales mediante políticas que permitan hacer más eficientes las cadenas de suministro. Particularmente en las zonas urbanas, los vehículos de carga son la columna vertebral para mover mercancías hacía los principales centros de consumo y para integrar a otros medios de transporte en un gran sistema de logístico. En muchos casos, los camiones de carga atraviesan las zonas urbanas sin ser éstas su destino final, generando externalidades como congestionamiento vial, emisiones contaminantes, afectaciones a la seguridad vial e infraestructura. Así este documento presenta un análisis sobre carga verde en Costa Rica, haciendo un énfasis en el transporte de carga por carretera y proponiendo una serie de recomendaciones para mejorar la eficiencia y reducir las emisiones del sector de carga y logística. SECTORES INDUSTRIALES PRINCIPALES La economía costarricense se diversifica principalmente en los sectores agroindustrial, comercial, de servicios, alimentos, turismo, transporte y almacenaje y manufactura. En 2017, el PIB de Costa Rica fue de US$57.6 mil millones con un PIB per cápita de US$17,149, siendo este último mayor al promedio1 de América Latina y el Caribe (Ministerio de Hacienda, 2018). Se exportan alrededor de 4,500 productos a 150 países alrededor del mundo, desde productos agrícolas como el plátano, piña, azúcar y café, hasta equipo médico, computadoras, electrónicos y medicinas. Con casi 5 millones de habitantes en todo el país, la Gran Área Metropolitana de San José (GAM) es donde se ubica el 62% de la población y abarca las provincias de San José, Alajuela, Cartago 1 US$15,649 10 y Heredia. Más aún, casi el 90% de las empresas manufactureras del país se encuentran en la GAM lo que conlleva a concentrar servicios logísticos que atiendan esta demanda vía marítima, aérea y terrestre (BID, 2014; CONARE, 2018; Ministerio de Hacienda, 2018). Los sectores de manufactura, comercio, agricultura, transporte y almacenamiento, construcción, alojamiento y comida, servicios públicos y minería representan el 40% de la contribución económica de Costa Rica. Si bien el sector de carga y logística es uno de los pilares de la economía del país y su presencia puede rastrearse en casi todos los procesos y actividades, estos rubros económicos tienen una mayor dependencia con el transporte de carga y se pueden visualizar en color rojo en la Figura 1¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.. Cabe mencionar que la evolución de la participación de los sectores industriales en el PIB desde 2012 mantiene aproximadamente la misma estructura que se muestra para el año 2017. Figura 1. Participación porcentual por sector en el PIB 2017 (Ministerio de Hacienda, 2018) Nota: Las barras en color rojo representan a los sectores que se encuentran directamente relacionados con el sector logístico MERCADOS INTERNACIONALES El principal socio comercial de Costa Rica es Estados Unidos y por consiguiente la región de Norteamérica (Tabla 1). De los productos que se exportan a Estados Unidos, resaltan los dispositivos de uso médico, la piña y plátano, por otro lado, aquellos que Costa Rica importa de Estados Unidos son aceites de petróleo, diésel, papel y algunos productos agrícolas como maíz y soya. 11 Tabla 1. Valor de las exportaciones e importaciones en 2017 por país (Alpizar et al., 2018) Exportaciones Importaciones País destino Millones USD % valor País origen Millones USD % valor Estados Unidos 4,305.2 41% Estados Unidos 6,087.3 38% Bélgica 673.3 6% China 2,086.6 13% Panamá 596.4 6% México 1,122.2 7% Holanda 586.2 6% Guatemala 422.0 3% Nicaragua 566.4 5% Alemania 404.5 3% Guatemala 541.6 5% Japón 387.1 2% Honduras 377.4 4% Brasil 306.9 2% El Salvador 296.8 3% Colombia 299.4 2% México 286.1 3% España 281.9 2% Resto del mundo 2,394.1 23% Resto del mundo 4,529.5 28% INFRAESTRUCTURA El sistema logístico de Costa Rica está conformado por los servicios de transporte y logística, tecnologías de información, procesos y servicios del Estado, infraestructura y el marco institucional y regulatorio (BID, 2014). Debido al crecimiento no ordenado de la GAM, el origen y destino de los viajes de personas y mercancías, la concentración de actividades productivas y las características de la infraestructura vial, se generan problemas de congestión importantes que impactan las actividades de transporte de carga y logística (CONARE, 2018). El 80% de la inversión pública en infraestructura es destinada a las carreteras, seguida de la inversión en puertos, aeropuertos y por último ferrocarril (Figura 2). Figura 2. Porcentaje de inversión pública bruta en infraestructura por medio de transporte (MOPT, 2018) 12 La Figura 3 muestra la infraestructura principal del sistema de carga en Costa Rica por vía carretera, marítima, aérea y ferrocarril. La vía terrestre es el principal medio de transporte con casi 44 mil km de longitud a lo largo del territorio. Son tres los corredores carreteros principales que conectan con los puertos en el Atlántico y Pacífico, con las fronteras con Panamá y Nicaragua, así como para el transporte interno hacia la zona de la GAM. Como resultado, estos corredores se encuentran saturados impactando a las cadenas logísticas (BID, 2014; MOPT, 2018). El 75% de la carga en peso proveniente del comercio exterior se canaliza a través de los puertos y resalta el complejo Limón-Moín por concentrar la mayor capacidad en manejo de carga por contenedor. Un proyecto que incrementará dicha capacidad es la nueva Terminal de Contenedores de Moín (TCM) que desde febrero de 2019 opera al 100% de su capacidad. La TCM canalizará todas las actividades comerciales de contenedores que son atendidas en Limón- Moín. El proyecto de largo plazo está pensado en tres fases (2A, 2B y 3) con una inversión total de US$1 mil millones, la terminal operará todos los días del año, las 24 horas del día. En esta primera fase (2A) se podrán atender a barcos cuatro veces más grandes que los que actualmente se manejan, con una capacidad de 8,500 TEUs2 por buque y se prevé que en un futuro se puedan manejar buques de hasta 13,000 TEUs (Presidencia, 2018a). Las siguientes fases se construirán con base en el crecimiento de la terminal, es decir, la fase 2B se desarrollará cuando se alcancen más de 1.5 millones de TEUs por año, y la fase 3, cuando se alcancen 2.5 millones de TEUs por año (CNC, 2017). De acuerdo con APM Terminals –la operadora de la terminal– la TCM también cuenta con un plan de manejo ambiental y social y se tiene contemplado destinar 7.5% del ingreso bruto a iniciativas para la comunidad de Limón. Esta terminal es clave para la modernización del transporte marítimo del país, permitiendo un flujo mayor de mercancías que pueden llegar directamente a su destino (APM Terminals, 2019). 2 Twenty-foot Equivalent Unit 13 Figura 3. Principales rutas e infraestructura de sistema de carga (BID, 2014) Si bien la inversión en ferrocarril ha sido quasi nula en los últimos 10 años como se muestra en la Figura 2, existe una gran oportunidad de mover carga por vía férrea y actualmente se evalúa el proyecto del Tren Eléctrico Limonense de Carga (TELCA). Dicho proyecto iría de la costa caribeña pasando por la zona de Valle de la Estrella, el Puerto de Limón y hacia la región central de Río Frío (Figura 4). Este proyecto busca reducir la congestión de la ruta 32 que es la única que conecta a Limón hacia el centro del país en Siquerres, y a partir de allí hasta San José. Se espera tener listo el estudio de factibilidad en 2019 y se inicie su construcción para el 2020. Esta primera etapa incluye un presupuesto de US$750 mil dólares para el estudio de factibilidad y la inversión total se estima en US$450 millones de dólares para una longitud de 202 km. El Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) como entidad financiera, conformarán una Unidad Ejecutora que permita gestionar el seguimiento del proyecto, el cual no tan sólo es una importante obra de infraestructura para el sector transporte, sino que se reactiva uno de los modos más eficientes incorporando tecnología eléctrica limpia. Puertos Aeropuertos Pasos de frontera Red viaria Red troncal Red ferroviaria 14 Figura 4. Tren Eléctrico Limonense de Carga –TELCA (Presidencia, 2018b) REPARTO MODAL Costa Rica concentra una gran actividad económica en la zona de la GAM donde se ubican parques industriales y zonas francas, al igual que otros centros de producción y consumo en el país se conectan por carretera cruzando por la GAM con los principales puntos de entrada y salida por vía marítima, terrestre, aérea y ferroviaria. Las actividades por vía marítima y aérea permiten la importación y exportación de mercancías tanto para la región mesoamericana como a otros mercados internacionales. Por otro lado, el aeropuerto internacional de Juan Santamaría es el principal nodo vía aérea que conecta con mercados internacionales principalmente la región de Norteamérica. Y finalmente, el transporte ferroviario concentra actividades de importación de mercancías conectando el complejo Limón- Moín con la región de Valle la Estrella y Guapiles en la costa este. Marítimo El 75% de la carga en peso proveniente del comercio exterior se canaliza a través de los puertos. En el Pacífico se encuentran los puertos de Caldera, Puntarenas (terminal de cruceros), Punta Morales, Golfito y Quepos bajo la gestión del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP). En el Atlántico, el complejo portuario de Limón-Moín se consolida como el puerto de mayor actividad y se encuentra bajo la gestión de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). Ver Figura 3. Limón-Moín y Caldera son los puertos que mayor flujo de carga manejan (Tabla 2). Limón-Moín alimenta a las regiones de San José (GAM), Valle de la Estrella, Río Frío y San Carlos, y atiende a mercados en Estados Unidos, Europa y el Caribe. Puerto Caldera alimenta a la zona 15 metropolitana de San José al interior y Estados Unidos, México y Asia en el exterior principalmente (BID, 2014; MOPT, 2011b). Tabla 2. Toneladas de carga transportada a través de los principales puertos en 2017 (MOPT, 2018) Tipo de movimiento Toneladas por puerto Total Limón Moín Caldera Puntarenas P. Morales Embarque 1,745,471 4,722,324 1,049,779 812 185,807 7,704,193 Desembarque 1,444,499 4,088,427 4,167,862 1,753 0 9,702,541 Total 3,189,970 8,810,751 5,217,641 2,565 185,807 17,406,734 Carretero El transporte carretero es la columna vertebral del sistema de transporte de carga dentro de Costa Rica y es la principal conexión entre los almacenes y centros de distribución, centros de consumo urbanos, y el flujo proveniente de las fronteras, aeropuertos y puertos marítimos. A través de las fronteras se mueve el 30% del total de las exportaciones y casi el 10% del total de las importaciones en peso, siendo el principal modo de conexión con Centroamérica (MOPT, 2018). Se estima que los flujos provenientes de los puertos son movilizados en su totalidad por vía terrestre exceptuando aquellos que se transportan por ductos como el petróleo y sus derivados (MOPT, 2011b). Son cuatro los principales pasos de frontera, al norte con Nicaragua está Peñas Blancas al oeste y Tablillas al centro, al sur en la frontera con Panamá está Paso Canoas al oeste en una zona urbana, y al este Sixaola. Los puntos con menor volumen de carga son Tablillas y Sixaola, mientras que el mayor volumen de carga corre a través de Peñas Blancas seguido por Paso Canoas. Existen tres principales corredores carreteros que conectan los puertos y las fronteras con la GAM (BID, 2014; MOPT, 2011b) • Corredor GAM – Complejo Portuario de Limón-Moín (Caribe) • Corredor GAM – Puerto Caldera-Ciudad Puntarenas y Peñas Blancas (frontera con Nicaragua) • Corredor GAM – Corredor Pacífico y Paso Canoas (frontera con Panamá) De acuerdo con el Plan Nacional de Transportes 2011-2035 (PNT), se estima que todas las mercancías procedentes de Panamá y Nicaragua transitan por vía terrestre, la mayor parte proveniente del norte por Peñas Blancas (87%) y al sur por Paso Canoas (13%). Las mercancías que llegan vía Puerto Caldera atienden principalmente a la GAM (MOPT, 2011b). El corredor Pacífico también canaliza la carga agrícola de las zonas centro y sur de la costa del Pacífico (BID, 2014). Aéreo Las exportaciones por vía aérea representan el 24% del valor económico de todas las exportaciones en Costa Rica siendo éstas tan solo el 0.4% en peso del total de las exportaciones (Alpizar et al., 2018). El 80% de la carga que se moviliza por vía aérea tiene un origen y destino 16 en Norteamérica, el resto se intercambia en la región Centroamérica y Europa principalmente (MOPT, 2011c). El principal nodo para comercio internacional es el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría en San José donde desde el 2002 no se moviliza carga local. Al primer semestre del 2018, se transportaron 44 mil toneladas, dentro de los principales productos que se comercializaron están frutas, flores, vegetales y pescado (Alvarado, 2018; MOPT, 2011c, 2018). Sin embargo, otros productos de alto valor monetario como los electrónicos son usualmente exportados vía aérea (BID, 2014). Los otros aeropuertos que se muestran en la Figura 3 no tienen actividades de carga y corresponden al Aeropuerto Internacional Tobías Bolaños, Aeropuerto Internacional Daniel Oduber conocido como Liberia y el Aeropuerto Internacional de Limón. Estos aeropuertos se dedican al transporte de pasajeros y en el caso de Limón registra muy poca actividad (MOPT, 2011c). La Figura 5 muestra la evolución de los volúmenes de carga por vía aérea donde no se observa ninguna tendencia clara en aumento o decremento. Figura 5 Carga internacional movilizada en miles de toneladas (MOPT, 2011c, 2018) Ferrocarril El sistema ferroviario de carga activo atiende únicamente a los puertos Limón-Moín para importación de mercancías como el acero y plátano, así como algunos trayectos hacia el Valle la Estrella y Guápiles. Las condiciones limitadas de infraestructura han disminuido los volúmenes transportados como se muestra en la Figura 6, consistente con la falta de inversiones en 17 infraestructura mostradas en la Figura 2 (BID, 2014). Sin embargo, el Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-2022 estima que el tren de carga (TELCA) podrá atender el 28% de la demanda de transporte de carga pesada al 2035 (MIDEPLAN, 2019). Figura 6. Carga ferroviaria hacia el Atlántico en toneladas (MOPT, 2018) 18 2. CARACTERIZACIÓN Y USO DE LA FLOTA TERRESTRE El parque vehicular en Costa Rica creció casi 70% entre 2008 y 2017, acumulando 1.5 millones de vehículos. Algunos segmentos de vehículos tuvieron un crecimiento mayor como ocurrió con los de carga pesada y motocicletas que crecieron 2.6 y 2.3 veces respectivamente. Los vehículos de carga representan el 16% del total de la flota3 compuestos en su mayoría por aquellos que transportan carga ligera (Figura 7). Figura 7 Evolución de la flota de vehículos4 (MOPT, 2018) La edad promedio de toda la flota es de 16 años, sin embargo, se observa en la Figura 8 que la edad promedio de los vehículos de carga es mayor que la de los de pasajeros. Las unidades más viejas son los vehículos pesados para transportar productos peligrosos, así como los remolques y semirremolques (Figura 8). La edad avanzada de los vehículos de carga se explica por la gran cantidad de vehículos usados que se integran al parque y la falta de mecanismos de renovación de flota. 3 Sin incluir a los remolques y semirremolques 4 Carga ligera son vehículos de carga menor a 3.5 ton de peso bruto vehicular (PBV), arriba de este límite de PBV se consideran carga pesada 19 Figura 8 Edad del parque vehicular en años en 2018 (RITEVE, 2019) La mayoría de los vehículos de carga que ingresan5 al parque tienen al menos 11 años, el 90% de los cabezales y remolques en 2018 fueron importados usados (Tabla 3). Si bien casi una cuarta parte de las ventas de carga ligera son vehículos usados –proporción menor de vehículos usados que en las otras categorías– la edad de estos vehículos es similar a los usados de carga pesada y cabezales. Tabla 3 Ventas de vehículos usados en 2018 (RITEVE, 2019) Tipo de vehículo Porcentaje de ventas de vehículos usados Edad promedio Carga ligera 23% 11 Carga pesada 44% 13 Cabezales 90% 12 Remolques y semirremolques 91% 20 Productos peligrosos 74% 16 La mayoría de los vehículos provienen de Norteamérica (casi 70% incluyendo a Estados Unidos, Canadá y México), con Estados Unidos representando más de la mitad (Figura 9). 5 Se asumieron como ventas los datos de la primera inspección vehicular ya que la revisión es obligatoria para todos los vehículos que circulan en Costa Rica, para mayores detalles sobre ella consultar la sección de Regulaciones y estándares. 26 23 21 20 18 17 9 7 7 0 5 10 15 20 25 30 Remolques y semiremolques Productos peligrosos Cabezales Carga pesada Carga ligera Automóviles Taxis Motocicletas Transporte público Vehículos de PasajerosVehículos de Carga 20 Figura 9 País de origen de los vehículos de carga (MOPT, 2019) La Tabla 4 presenta la composición de la flota de carga por tipo de combustible, donde la tecnología diésel domina la mayoría de los segmentos, excepto aquellos de carga ligera que cuentan con un 35% de vehículos a gasolina. También se observa como los vehículos más pesados se utilizan para recorrer distancias más largas siendo que los de carga ligera podrían corresponder a entregas urbanas o de última milla. Tabla 4 Composición de la flota de carga por tipo de combustible y distancias recorridas en 2018 (RITEVE, 2019) Tipo de vehículo Diésel Gasolina Distancia promedio recorrida anual (km) Carga ligera 65% 35% 17,413 Carga pesada 100% 0% 32,599 Cabezales 100% 0% 44,494 Productos peligrosos 97% 3% 36,400 Los vehículos diésel en la flota terrestre (carga y pasajeros) representan el 19% del total de la flota y consumen el 37% del volumen de combustibles a nivel nacional (Figura 10). 21 Figura 10 Venta de combustibles (ARESEP, 2018) FUENTES DE DATOS Los datos utilizados para caracterizar la flota terrestre provienen de tres fuentes principales, la primera es el Anuario estadístico del sector transporte del MOPT, la segunda es el último reporte de la Revisión Técnica Vehicular 2018 de RITEVE y la tercera, una base de datos proporcionada por el MOPT sobre los vehículos de carga que pasaron alguna inspección en las estaciones de pesos y dimensiones (MOPT, 2018, 2019; RITEVE, 2019). El contenido de la base de datos original incluye las lecturas por vehículo (poco más de 100 mil) en las estaciones de peso reportadas desde 2001 –con base en el año de emisión del permiso de carga más antiguo– hasta febrero de 2019. Se incluyen además de los pesos y dimensiones, información sobre el tipo de vehículo, permisos para el transporte de carga, año modelo y peso bruto vehicular, entre otros. Después de limpiar la base de datos y extraer información adicional del número de identificación vehicular (VIN) sobre el lugar de origen del vehículo y año de fabricación, se obtuvo información acerca de 40 mil vehículos que es más de la mitad de los registrados ante el MOPT (65 mil). 37% 20% 19% 9% 7% 7% Diésel Gasolina Superior Gasolina Regular GLP Jet A-1 Otros 22 3. EMISIONES DE TRANSPORTE El sector transporte es responsable del 44% de las emisiones totales de GEI en Costa Rica con casi 5 millones de toneladas CO2e. La mayor parte de las emisiones de este sector provienen del transporte por carretera, donde el transporte de carga ligera y pesada representa el 34% con base en el ultimo inventario de emisiones GEI 2012 (MINAE & INM, 2015). Para el año 2019 con base en las estimaciones del ICCT (Miller & Lingzhi, 2018), la contribución del sector de carga en las emisiones de CO2 es de 41%. El detalle de las emisiones de CO2 por tipo de vehículo se muestra en la Figura 11. Figura 11 Emisiones de CO2 del sector transporte por carretera por tipo de vehículo Nota: PC: vehículos particulares, MC: motocicletas, LCV: vehículos de carga ligera, MDT: vehículos medianos de carga pesada y HDT: vehículos de carga pesada. Las emisiones del escape de vehículos contribuyen a niveles elevados de partículas finas ambientales (PM2.5) y ozono a nivel del suelo (entre otros contaminantes) que tienen efectos distintos y perjudiciales para la salud de las poblaciones expuestas (HEI, 2019). Los impactos en salud atribuibles a las emisiones del sector transporte en Costa Rica en 2015 se han estimado de manera conservadora en 93 muertes prematuras, 1,600 años de vida perdidos por año y US$170 millones en daños a la salud6. Entre las fuentes de emisiones de transporte en 2015, los vehículos diésel en carretera fueron los principales contribuyentes a los impactos en la salud en Costa Rica (44%), seguidos del transporte marítimo internacional (29%), los vehículos no diésel en carretera (22%) y fuentes móviles no en carretera (6%) (Anenberg, Miller, Henze, & Minjares, 2019). Las fuentes de transporte también emiten carbono negro o black carbon (BC), un componente de las partículas PM2.5 que no solo es perjudicial para la salud, sino también un potente 6 Los intervalos de confianza del 95% que reflejan la incertidumbre en las funciones de concentración-respuesta son de 61 a 121 muertes prematuras y de 1,050 a 2,000 años de vida perdidos. 23 contaminante climático de vida corta (SLCP, por sus siglas en inglés). La reducción simultánea de contaminantes climáticos de vida corta y GEI de larga duración es fundamental para lograr los objetivos climáticos globales. Los motores diésel de tecnología más antigua son una fuente importante de BC, incluidos los motores en vehículos de carretera, equipos que no son de carretera y barcos. El Panel de Asesoramiento Científico de la Coalición de Clima y Aire Limpio (CCAC, por sus siglas en inglés) estableció el objetivo de reducir el carbono negro de todas las fuentes a un 75% por debajo de los niveles de 2010 para 2030 (Shindell et al., 2017). Un estudio global realizado por el ICCT en 2018 encontró que este objetivo es alcanzable para vehículos diésel en carretera siempre que todos los países adopten normas equivalentes a los estándares Euro 6 / VI que requieren el uso de filtros de partículas (DPF) y se apliquen a las ventas de vehículos nuevos y usados a más tardar en 2025 (Miller & Lingzhi, 2018b). Características del mercado de vehículos Se tomaron en cuenta dos fuentes de datos principales para actualizar las características de la flota vehicular existente y del ingreso de vehículos nuevos y de segunda mano en Costa Rica. La primera es la flota vehicular del año 2008 al 2017 del Anuario Estadístico del Sector Transporte e Infraestructura 2017 (MOPT, 2018), la cual está basada en datos del Instituto Nacional de Seguros siendo el seguro vehicular obligatorio para todos los vehículos en Costa Rica. Segundo, el último reporte de la inspección técnica vehicular del 2018 (RITEVE, 2019) que integra información sobre vehículos de primer ingreso ya sea nuevos o de segunda mano y los datos de su actividad anual en kilómetros recorridos, tipo de combustible y la edad promedio de cada categoría de vehículos. Escenarios Se evaluaron los impactos de los estándares de combustibles y vehículos en Costa Rica para dos escenarios alternativos. • Línea base: supone la continuación de los límites de azufre de 50 ppm para gasolina y diésel, la introducción de Euro 6 para nuevos registros de vehículos ligeros en 2021, y una edad promedio de los camiones importados de 12-13 años al ingresar a Costa Rica. Sobre la base de esta edad de ingreso, se asumió que los camiones de carga pesada importados de segunda mano son equivalentes a Euro III en 2021, Euro IV en 2028 y Euro VI en 2031. • Mejorado: asume límites de azufre ajustados para gasolina y diésel para igualar la calidad real del combustible requerida para la introducción de mejores estándares de emisiones de 15 ppm, introducción de Euro 5 para nuevos registros de vehículos de 2 y 3 ruedas en 2021, y Euro VI para nuevos registros de camiones de carga pesada en 2021 (importados nuevos y de segunda mano). Consumo de energía y emisiones vehiculares En la Figura 12¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. se presentan los dos escenarios desagregados, por un lado, los vehículos de carga tanto ligera como pesada, y por el otro, los vehículos de pasajeros que incluyen automóviles y buses. Ambos grupos incluyen vehículos a diésel y gasolina, se observa como las reducciones de 22%, 28% y 32% en PM2.5, BC y óxidos de nitrógeno (NOx), respectivamente, se acentúan más en el primer grupo de carga ya que la mayoría de los vehículos son diésel. En cuanto a los vehículos de pasajeros las reducciones de 21%, 29% y 23%, en PM2.5, BC y NOx, respectivamente, se deben a que si bien los buses en su mayoría son diésel hay un mayor número de automóviles particulares, taxis y motocicletas que utilizan gasolina por tanto las reducciones son relativamente menores. Sin 24 embargo, es claro en ambos grupos que la proporción de vehículos diésel reduce significativamente sus emisiones por los sistemas de control establecidos. Figura 12 Emisiones bajo escenarios de línea base y mejorado 2019-2050 (miles de toneladas métricas) En el escenario de Línea base, se proyecta que las emisiones de escape de los vehículos de PM2.5, BC, NOx y otros contaminantes disminuyan en respuesta a los controles mejorados de emisiones del vehículo. En el escenario Mejorado, la introducción de los estándares de emisiones Euro 6/VI para vehículos nuevos y de segunda mano importados en 2021 aceleraría sustancialmente las reducciones en PM2.5, BC y NOx. La diferencia entre los escenarios Base y Mejorado es más evidente para los vehículos diésel entre 2021 y 2040, debido a que las normas Euro VI entraron en vigor 10 años antes. La razón por la cual las emisiones de NOx de diésel aumentan en ambos escenarios se debe a los incrementos de emisiones proyectados de los automóviles diésel, así como a los efectos de la actividad de los vehículos de carga pesada que superan las reducciones de emisiones una vez que la flota está saturada con las tecnologías Euro VI. Road f reight Road passenger 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Year 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Year Cumulat ive PM2.5 Cumulat ive BC Cumulat ive NOx 0 5 10 15 0 5 10 0 100 200 300 1.6 14.2 1.6 18.2 1.1 10.6 1.1 13.5 1.2 9.1 1.2 12.7 0.7 5.4 0.7 7.6 21 236 21 347 21 264 21 343 Time Per iod 2019 t o 2050 and Nul l values Highlight CY No it ems highl ight ed Scenario Baseline Improved 25 Las emisiones de CO2 aumentan proporcionalmente con el consumo de energía, el cual se prevé que siga creciendo en ambos escenarios donde no se asumieron ningunas políticas para reducir las emisiones de CO2 como la eficiencia de flotas o electrificación. Se proyecta que el consumo de energía en el transporte por carretera aumentará en un factor de 1.7 para el diésel y 1.9 para la gasolina de 2020-2050. Por eso es importante establecer medidas para la introducción de vehículos cero emisiones que son no tan sólo más limpios, sino más eficientes que los vehículos convencionales. Las estrategias que ya considera Costa Rica para electrificar y descarbonizar el transporte son una parte esencial para reducir las emisiones y consumo energético del sector. Las causas más comunes de rechazo de los vehículos de carga en general son el desgaste de llantas y alguna falla en los sistemas de frenos. En el caso de los vehículos de carga ligera, las emisiones contaminantes de hidrocarburos (HC) y monóxido de carbono (CO) son el tercer factor más común para el rechazo de la prueba, un 35% de los vehículos de carga ligera son de gasolina, el resto de los vehículos de carga pesada funciona en su totalidad con sistemas diésel. Emisiones en la GAM Haciendo un enfoque en la zona de la GAM, el Inventario de emisiones 2007 muestra como los vehículos de carga –que representan actualmente el 16% de la flota total– son una proporción mucho menor que los vehículos de pasajeros, sin embargo, son la principal fuente de PM2.5 (81%), SO2 (80%), PM10 (75%), y NOx (44%). Por lo que las medidas para reducir las emisiones de este sector son imprescindibles para mejorar la calidad del aire local y disminuir las afectaciones a la salud de la población. La Figura 13 muestra la composición de la flota por tipo de vehículo y la contribución de cada categoría de vehículos a las emisiones locales del sector. 26 Figura 13 Distribución de la flota y emisiones vehiculares de contaminantes locales en la GAM7 (RITEVE, 2019; DIGECA, 2009) 7 PM10: partículas suspendidas con diámetro aerodinámico menos a 10 micras, PM2.5: partículas suspendidas con diámetro aerodinámico menos a 2.5 micras, NOx: óxidos de nitrógenos, SO2: bióxido de azufre, GOT: gases orgánicos totales, GOR: gases orgánicos reactivos, CO: monóxido de carbono y NH3: amoniaco 27 4. OPERACIONES PRINCIPALES RUTAS DE CARGA TERRESTRE Contrario a las mejores prácticas internacionales, donde los vehículos de carga pesada (tres o más ejes) se dedican a la distribución de mercancías entre provincias o estados y al tránsito internacional, en el caso de Costa Rica este tipo de transporte ingresa diariamente a los centros urbanos (en especial a la GAM y la provincia de Limón). En las provincias, los vehículos de carga operan rutas de terminal a terminal; mientras que la carga internacional se genera, principalmente, en los cruces fronterizos y en los almacenes fiscales (MOPT, 2011a). El MOPT en coordinación con la Dirección General de Aduanas (DGA) son los encargados de definir las "rutas fiscales", que constituyen las vías por las que el transporte de carga puede circular. En los últimos meses, la DGA ha implementado sistemas de radiofrecuencia que les permitan hacer un control satelital de la carga, con este sistema todos los vehículos de carga podrán ser monitoreados en tiempo real con base en la información proporcionada por CCTU. Las mercancías importadas pueden ser despachadas en la aduana de ingreso, en un almacén fiscal –centro de distribución catalogado por la legislación nacional como zona aduanera primaria– o bien, en una aduana interna. De igual forma, las importaciones realizadas por empresas amparadas a regímenes especiales, como el de zona franca8, pueden realizar los trámites de nacionalización en sus propios parques industriales. A lo anterior se suman, las mercancías que ingresan en condiciones de tránsito internacional que provienen o se dirigen a Panamá. Según cifras de la DGA, un 64% de las Declaraciones Únicas de Tránsito (DUT)9 registradas entre el 2017 y 2018 por la Aduana Paso Canoas, tuvo como destino otras aduanas internas (Central y Santamaría); mientras que, en el caso de el puesto fronterizo norte, Peñas Blancas, este porcentaje ascendió a 15.3%. La limitada oferta de almacenes fiscales y centros de distribución en las cercanías de las aduanas fronterizas e incluso en los puertos, sumado a la concentración de parques industriales en la región central del país, provoca una movilización del transporte de carga pesada hacia la GAM. De acuerdo con registros de la Coalición Costarricense de Iniciativas para el Desarrollo (CINDE), para el 2018, poco más del 70% de los parques industriales del país –31 en total– se ubicó en esta región. Las zonas francas son el principal receptor de inversión extranjera directa, en 2017 ésta alcanzó los US$1.4 millones (CONARE, 2018). De las cuatro principales aduanas del país, un 48% de la carga se moviliza por Moín-Limón, un 29% por el puerto de Caldera y el restante 23% se distribuía entre Peñas Blancas y Paso Canoas en 2009. Las estimaciones realizadas en el Plan Nacional de Transporte para 2035, estiman un crecimiento de un 86% en la carga tramitada por estas aduanas, tanto para las operaciones de importación como de exportación (MOPT, 2011a). Este crecimiento implica una mayor presión sobre las rutas 2 y 27 principalmente. 8 Régimen de incentivos a inversionistas para actividades de manufactura y producción de bienes, así como prestación de servicios de logística y exportación (BID, 2014) 9 Documento que se otorga a todos los vehículos de carga que ingresan al territorio nacional en condiciones de tránsito internacional terrestre. 28 La Tabla 5 muestra la intensidad de camiones o vehículos por día en las principales rutas del país. En un horizonte de 25 años a partir del 2009, las rutas 32, 36, 27, 1 y 4 continuarán siendo las de mayor tránsito de carga pesada (MOPT, 2011a). La red vial que alimenta a la GAM es insuficiente para atender el volumen de vehículos pesados que transitan por ella. Las vías de acceso principales a la zona metropolitana de San José son la ruta 2, la ruta 32 y la autopista General Cañas (ruta 1). No tan sólo la conexión con los principales puertos de entrada y salida de mercancías se ve afectada, sino también con otras regiones del país hacia la GAM como principal centro de consumo, producción y empleo (CONARE, 2018). La reciente entrada en operación de la Terminal de Contenedores de Moín, concesionada a la compañía APM Terminals, ha implicado una recarga en el tráfico de la ruta 32 y una mayor congestión de vehículos pesados en la provincia de Limón. Tabla 5 Intensidad de vehículos de carga pesada por día, según las principales rutas (MOPT, 2011a) Ruta 2009 2035 Crecimiento anual promedio Ruta 32 (San José- Moín/Limón) 1,831 4,000 3.1% Ruta 36 (Penshurt- Moín) 677 1,344 2.7% Ruta 27 (San José - Caldera) 472 1,050 3.1% Ruta 1 (San José-Peñas Blancas o Autopista General Cañas) 342 733 3.0% Ruta 4 (Altamira - Santa Clara) 335 664 2.7% Ruta 10 (Lima - Siquirres) 171 415 3.5% Ruta 2 (San José - Paso Canoas) 51 119 3.3% Ruta 23 (Barranca - Caldera) 29 64 3.1% Ruta 34 (Coyolar - Trocha) 14 30 3.0% Total 3,922 8,419 2.8% La Figura 14 muestra las principales rutas, la información de tráfico de vehículos pesados en 2018 a través de la red carretera reporta un promedio de hasta 5,000 camiones por día para la ruta 32 (CONARE, 2018). 29 Figura 14. Principales corredores viales de carga MODELO DE NEGOCIOS La información que se presenta en esta sección proviene de aquella recopilada de las entrevistas realizadas a los representantes de CANATRAC, CCTU y de las Mesas de Diálogo realizadas con flotas de carga ligera. Al cierre de 2018, el sector de transporte y almacenamiento10 generó 89,419 empleos, un 5.6% de la población total ocupada del país (INEC, 2018) y aporta un 4% del PIB. Se encuentra agremiado en dos cámara o grupos empresariales: la Cámara Nacional de Transporte de Carga (CANATRAC) y el Cámara Costarricense de Transportistas Unitarios (CCTU). Ambas también afiliadas a la Unión Costarricense de Cámaras (UCCAEP). Dentro de la primera, se agrupa la mayor parte de las empresas formales que operan servicios de carga en el país, mientras que en la segunda sus afiliados son principalmente transportistas individuales y empresas de menor tamaño. En el subsector de transporte de carga ligera, las empresas de mayor tamaño se encuentran agremiadas a la Cámara de Comercio de Costa Rica y Cámara de Industrias y solo las compañías más grandes poseen sus propias flotillas. Estos tipos de vehículos de carga ligera, a diferencia de los de pesada, no están sujetos a controles de pesaje en carretera (Decreto Ejecutivo- MOPT No. 31363). El destino natural para el transporte de carga vía terrestre costarricense es la región centroamericana. El sector presta servicios en tres segmentos: 1) navieras o transporte marítimo (multimodal); 2) movilización de carga directa hacia o desde Centroamérica vía terrestre y 3) transporte y distribución con flotas de carga ligera. En el primer caso, la incursión de grandes empresas navieras como operadores logísticos ha ejercido una fuerte presión hacia la baja en 10 Comprende las actividades de transporte de pasajeros o de carga, por ferrocarril, carretera, vía acuática y vía aérea, y de transporte de carga por tuberías, así como actividades conexas, como servicios de terminal y de estacionamiento, de manipulación y almacenamiento de la carga, etc. Abarca también, el alquiler de equipo de transporte con conductor u operador, y las actividades postales y de mensajería. 30 los precios del transporte terrestre; segmento dónde los transportistas de carga terrestre han venido perdiendo margen de utilidad. Según los representantes de este sector, esta baja en las tarifas ha impactado la renovación y mantenimiento de las flotas. En el segundo segmento, la relación entre el dueño de la carga y transportista es directa, por tanto, se obtienen mejores márgenes operando en este segmento. Mientras que en el tercer tipo de prestación de servicios existe una mayor variedad de operadores, desde empresas con sus flotillas propias, hasta operadores nacionales e internacionales. Para los agremiados de CCTU, el principal mercado es Ciudad Panamá. Actualmente, no está autorizada la carga para centroamericanos en la Zona Libre de Colón, por tanto, los servicios se prestan a zonas cercanas. En las operaciones ordinarias se trata de maximizar cada flete, tratando de reducir al máximo la cantidad de viajes vacíos. Son pocas las empresas que adquieren vehículos nuevos al renovar sus flotas. Estados Unidos es el principal origen de vehículos usados de carga pesada de Costa Rica. De acuerdo con los representantes del sector, en la región las distancias son muy cortas por tanto no es rentable la adquisición de equipo nuevo. En carga ligera, los envíos son intra- e inter-provincias. La renovación de la flota vehicular es más frecuente que en carga pesada. Para algunas compañías dedicadas a la prestación de servicios de entrega inmediata, sus vehículos recorren entre 400 y 600 km diariamente; mientras que para las empresas que cuentan con sus propias flotillas, la distribución es en distancias más cortas, pues cuentan con centros de distribución ubicados en diferentes regiones del país. Finalmente, existen altos niveles de informalidad en el sector de carga que atienden principalmente a micro, pequeñas y medianas empresas. Con base en Decreto Ejecutivo N° 41112-MOPT-2018, se estima que la flota bajo este esquema informal representa entre el 70%- 80% de los vehículos que se encuentran activos (Poder Ejecutivo, 2018b). 31 5. MARCO REGULATORIO E INSTITUCIONAL Algunos de los instrumentos del marco regulatorio e institucional de Costa Rica se encuentran en desarrollo y actualización derivado de las elecciones de 2018. Coexisten algunos instrumentos de planeación del sector de carga de mediano y largo plazo con otros planes de reciente publicación que buscan mejorar la eficiencia y reducir las emisiones del sector de carga y logística de Costa Rica como lo es el de la descarbonización del sector o la introducción en mayor escala de vehículos eléctricos. PLANEACIÓN DEL TRANSPORTE DE CARGA El Plan Nacional de Logística de Cargas (PNLog) publicado en abril de 2014 es – hasta el momento – el instrumento de planeación más robusto para el sector de carga y logística de Costa Rica (BID, 2014). Éste integra las estrategias y acciones de corto, mediano y largo plazo necesarias para incrementar la eficiencia de las cadenas de suministro y mejorar la competitividad del sector y del país. El PNLog también atiende a la estrategia regional en el marco del Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica11, también conocido como Proyecto Mesoamérica (PM), y el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) mejorando los mecanismos de cooperación y fortalecimiento de la relación económica y comercial regional. El PNLog publicado en 2014 se construyó con base en los instrumentos de planeación12 de la administración pasada. Sin embargo, el PNLog fue oficializado como política pública el 22 de marzo de 2018 (Poder Ejecutivo, 2018b) afirmándose como la hoja de ruta del sector de carga y logística de Costa Rica. Sin embargo, es de esperarse que otros instrumentos de reciente publicación actualicen las metas del sector de carga hacia una descarbonización del sector como se incluye en el Plan Nacional de Descarbonización 2018-2050 y el nuevo Plan de Desarrollo 2019-2022. Así los instrumentos de planeación nacional vigentes que inciden en el sector de carga y logística de Costa Rica son los siguientes: • Plan Nacional en Logística de Cargas 2014-2024 (PNLog) • Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2019-2022 (PND) • Plan Nacional de Transporte 2011-2035 (PNT) • Plan Nacional de Energía 2015-2030 (PNE) • Plan Nacional de Descarbonización 2018-2050 • Plan Nacional de Transporte Eléctrico 2018-2030 El PND es el instrumento de planeación maestro de toda administración del cual se derivan los planes sectoriales y los programas que a su vez se desprenden de ellos. El PND establece siete áreas estratégicas13 y metas asociadas que incluyen la perspectiva de descarbonización. Las 11 Proyecto que fortalece la integración de la región en materia de infraestructura, conectividad y desarrollo social. Los países que lo integran son: Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. 12 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (anterior) y el Plan Nacional de Transportes 2011-2035 (vigente) 13 Desarrollo Territorial, economía para la estabilidad y crecimiento, Educación para el Desarrollo Sostenible y la Convivencia, Infraestructura, movilidad y ordenamiento territorial, Innovación y competitividad y productividad, Salud y Seguridad Social y Seguridad Humana. 32 acciones concretas que inciden en el sector de carga y logística son el desarrollo de un tren eléctrico de carga, mejoras en los centros de conexión y zonas de transferencia multimodal en Moín y Caldera, electrificación del transporte y desarrollo de infraestructura de recarga. Desde el PND anterior, se identificaban como los principales problemas en el sistema de transporte de carga, la creciente tasa de congestionamiento vial y las deficiencias en infraestructura carretera, aérea, portuaria y de ferrocarril, y es así como en este nuevo Plan se definen líneas de acción encaminadas a la inversión y rehabilitación de infraestructura, mejoras en eficiencia de los procesos logísticos y mejoras en la integración multimodal y la electrificación del transporte (MIDEPLAN, 2019). El PNT provee el marco de planeación del sector transporte para articular y coordinar las acciones necesarias y contribuir al crecimiento y competitividad del sector y del país. Así como se identificó en el PND una falta de inversión en infraestructura, el PNT atiende estas deficiencias buscando modernizar las carreteras, puertos, aeropuertos y la creación de un nuevo sistema ferroviario, mejorar la integración multimodal y algunas reformas en el marco regulatorio (MOPT, 2011a). El PNE presenta objetivos y acciones más concretas en dos de sus ejes14 relacionados con tener una flota y combustibles más limpios. Específicamente se presentan acciones encaminadas a reducir las emisiones del sector transporte, modernizar la flota vehicular, implementar un programa de chatarrización, promocionar medidas de eficiencia energética como la conducción eficiente y mantenimiento preventivo de todos los vehículos en circulación, análisis de costos de tecnología eficiente y no eficiente, introducir combustibles alternativos y crear campañas de sensibilización sobre los impactos de la calidad de aire y divulgación de los índices de calidad de aire en tiempo real de la GAM (MINAE, 2015). Son 10 ejes de acción para la implementación del Plan Nacional de Descarbonización (2018- 2050), el eje 3 está concentrado exclusivamente al transporte de carga con metas orientadas a establecer proyectos de logística de bajo carbono, la operación del TELCA, estrategias de distribución urbana de mercancías, además de mejorar los combustibles, tecnologías y mejores prácticas de mantenimiento de los vehículos de carga. El Plan de Descarbonización se construye tomando en cuenta los compromisos internacionales en materia de mitigación al cambio climático como se estableció en sus Contribuciones Nacionales (NDC) (Gobierno de Costa Rica, 2019). El Plan Nacional de Transporte Eléctrico (2018-2030) permite establecer metas puntuales que se apoyan en el marco de la recién publicada Ley No. 9518 y su Reglamento sobre incentivos para la promoción del transporte eléctrico. El Plan reconoce la importancia de la coordinación institucional y el acercamiento con los diversos sectores público, privado y social. Se establecen metas relacionadas con centros de recarga, infraestructura ferroviaria eléctrica, incentivos, desarrollo de tarifas específicas para la recarga de vehículos eléctricos, estrategias de comunicación y educación sobre las tecnologías vehiculares (MINAE, 2019). Cabe mencionar que se encuentra en elaboración el Plan Estratégico Sectorial 2019-2024 en Transporte e Infraestructura (PES) bajo el liderazgo del MOPT, el cual se espera poder publicar en el 2019. Siendo la GAM un centro de gran producción y atracción de viajes, es importante que se considere e integre en los planes de desarrollo urbano las necesidades e impactos del transporte 14 Eje 5: Hacia una flota vehicular más amigable con el ambiente, Eje 7: En la ruta hacia combustibles más limpios. 33 de carga. En el Plan Integral de Movilidad Urbana Sostenible (PIMUS) del área metropolitana de San José (menor a la GAM) se incluye un Plan de Regulación Metropolitana de la Logística Urbana con miras a mejorar la eficiencia de la red logística. El PIMUS reconoce como problemas principales del sector la congestión vial, emisiones e impacto ambientales, costos logísticos e infraestructura deficiente. Además, hace hincapié en la planeación metropolitana donde los municipios se deben coordinar para establecer mejores condiciones para el paso de mercancías por sus jurisdicciones. La Tabla en la sección Resumen marco regulatorio de los Anexos, incluye un resumen de los hallazgos y recomendaciones de los instrumentos normativos más importantes del sector transporte, muchos de ellos coinciden en la falta de inversión, capacidad y planeación del transporte multimodal y el impacto que generan en la GAM. PRINCIPALES ACTORES El sector de carga y logística involucra la participación de diversos agentes tanto públicos como privados. Dentro del gobierno el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) es la entidad que más ámbito de competencia tiene en la materia, sin embargo, se apoya de otras dependencias de gobierno, asociaciones y entidades privadas para el desarrollo e implementación de las políticas públicas. En la Tabla 6 se encuentra una lista de instituciones públicas y el rol que tienen en el ámbito del sector. Tabla 6. Marco institucional público del sector de carga y logística (Adaptado de BID, 2014) S e c to r Entidad/ institución Naturaleza Ámbito de Responsabilidad P o lí ti c a / L in e a m ie n to s / R e g u la c ió n E je c u c ió n F o m e n to / P ro m o c ió n C o o rd in a c ió n Papel que desempeña** IN F R A E S T R U C T U R A Presidencia de la República, Despacho de la Primera Dama Pública Infraestructura/ transporte/ Movilidad urbana X X X Coordinador interinstitucional del proyecto de movilidad urbana y transporte Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) Pública Infraestructura/ transporte/ Movilidad urbana X X X X Institución rectora de políticas en materia de infraestructura, movilidad urbana y transporte Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) Adscrito al MOPT Infraestructura X X Órgano con desconcentración máxima, adscrito al MOPT encargado de administrar los fondos para la red vial nacional. Su principal función es mantenimiento de la red vial. 34 Consejo Nacional de Concesiones (CNC) Adscrito al MOPT Infraestructura X Órgano con desconcentración máxima, adscrito al MOPT encargado de gestionar la concesión de obra pública y de servicios públicos. El CNC está conformado por los Ministros de Transporte, Hacienda, Planificación y el presidente del BCCR, así como por representantes del sector privado y sindicatos. Consejo Portuario Nacional Adscrito al MOPT Infraestructura X Órgano adscrito al MOPT encargado de la coordinación y enlace, nivel superior, entre el Poder Ejecutivo y las demás instituciones relacionadas con temas portuarios y marítimos, el sector empresarial y los clientes de los servicios portuarios. Dirección General de Obras Portuarias del MOPT Adscrito al MOPT Infraestructura X X Emite directrices generales sobre los puertos. Responde a las recomendaciones de las Autoridades Portuarias Dirección General de Transporte Marítimo del MOPT Adscrito al MOPT Infraestructura X X X X Emite directrices generales sobre los puertos. Responde a las recomendaciones de las Autoridades Portuarias Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) Institución pública autónoma Infraestructura X X X Autoridad Portuaria de los puertos del Litoral Pacífico. Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente del Atlántico (JAPDEVA) Institución pública autónoma Infraestructura X X X Autoridad Portuaria del Litoral Caribe, puertos por donde se canaliza la mayor parte de las mercancías que ingresan y salen del país. Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) Institución pública autónoma Infraestructura /servicios X Responsable de brindar servicios de transporte ferroviario, principalmente, aunque no exclusiva en zona urbana S E R V IC IO S A S O C IA D O S C O N E L T R A N S P O R T E D E C A R G A Consejo Técnico de Aviación Civil Adscrito al MOPT Servicios X Promover una actividad aeronáutica ordenada, eficiente y respetuosa con el medio ambiente. Ministro del MOPT forma parte del Consejo Instituto Nacional de Seguros (INS) Institución pública autónoma Seguros X X Empresa aseguradora del Estado Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) Institución pública autónoma Combustible X X Es la entidad que mantiene el monopolio de la distribución de combustible 35 Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) Institución pública autónoma Electricidad X X X Mantiene el monopolio en la generación eléctrica (con algunas excepciones) y coordina con otras entidades la política en materia de transporte eléctrico Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP) Institución pública autónoma Precios y Tarifas X X Encargada de fijar las tarifas y precios de: el suministro de energía eléctrica, combustibles, transporte público, los servicios marítimos y aéreos en los puertos nacionales; y el transporte de carga por ferrocarril. C O M E R C IO E X T E R IO R Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) Pública Comercio Exterior X X X X Tiene a cargo la política de comercio exterior. Es la entidad que interviene y coordina con otras entidades para facilitar el comercio internacional Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER) Institución pública Comercio Exterior X X X Su función con el transporte de carga se centra básicamente en la agilización de requisitos documentales para la exportación de mercancías a través de la Ventanilla Única de Exportación (VUCE) Ministerio de Hacienda/ Dirección General de Aduanas Pública Financiamiento/ Comercio Exterior X X X X Encargada de dictar las directrices y procedimientos en materia aduanera para el comercio internacional de mercancías Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) Pública Economía y Desarrollo X X X Su función con el transporte de carga se relaciona con la aplicación de reglamentación técnica y normas de calidad, las cuales recibe de los órganos de transporte competentes o del sector privado Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) Pública Agricultura X X X X Su función con el transporte de carga se relaciona con la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias en el comercio de mercancías C O M P E T IT IV ID A D Consejo Presidencial para la Competitividad y la Innovación (CPCI) Institución pública Competitividad e Innovación X X No ha sido reactivado con la Administración Alvarado y su enfoque ha sido en el cambo social Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) Pública Planeación, Desarrollo y Competitividad X X X X Su función es planificar y evaluar las estrategias y prioridades del Gobierno con miras a cumplir los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo 36 A M B IE N T E Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) Pública Medio ambiente X X X X Responsable de coordinar, gestionar y formular la política pública ambiental, con énfasis en los compromisos del país en materia de cambio climático y de promover una agenda interministerial. Otras instituciones privadas y de la sociedad civil que tienen un papel importante en el sector de carga y logística se describen en la Tabla 7. Tabla 7. Principales instituciones privadas y de la sociedad civil en el sector de carga Sector Entidad Ámbito de Resposabilidad acción Papel que desempeña** IN F R A E S T R U C T U R A Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP) Infraestructura Agrupación de cámaras que cuenta con un poco más de 50 empresas de los sectores: agropecuario, comercio, industria, servicios, turismo y transectoriales. Una de sus principales defensas ha sido el fomento de la competitividad y la mejora en infraestructura Consejo de Promoción de la Competitividad (CPC) Competitividad Consejo empresarial conformado por algunas de las empresas más grandes que busca mejorar la productividad y competitividad del país. APM Terminals Infraestructura/Transporte multimodal Operador de la primera terminal de contenedores de clase mundial de Costa Rica, localizada en Moín, Limón. T R A N S P O R T E Cámara Nacional de Transportistas de Carga (CANATRAC) Transporte de carga Agrupa a casi 50 empresas transportistas. Forma parte de UCCAEP. Cámara Costarricense de Transportistas Unitarios (CCTUU) Transporte de carga Asociación sin fines de lucro que se conforma más de 700 afiliados de transportistas unitarios y empresas de transporte comercial. Forma parte de UCCAEP. Asociación Costarricense de Agencias de Carga y Logística Internacional (ACACIA) Transporte de carga / Logística Agrupa 28 agentes de carga y consolidadores y busca fortalecer los procesos de transporte internacional de carga. Forma parte de UCCAEP. Cámara Nacional de Armadores y Agentes de Vapores (Nave) Transporte multimodal Agrupa 21 empresas navieras y agencias de transporte multimodal con operaciones en Costa Rica. Revisión Técnica Vehicular (RITEVE) Calidad del transporte /Ambiente Empresa privada encargada de la revisión de la flota vehicular de Costa Rica. Es el único suplidor en su campo. Todo el parque vehicular está obligado a cumplir con las especificaciones técnica de RTV. 37 Asociación de Empresas de Zonas Francas de Costa Rica (AZOFRAS) Competitividad Representa a las empresas en zonas francas y cuenta con 115 asociados. Forma parte de UCCAEP. S E R V IC IO S A S O C IA D O S C O N E L T R A N S P O R T E Cámara de Almacenes Fiscales y Generales de Depósito (CAMALFI) Servicios asociados Conformada por almacenes fiscales afiliados y almacenes fiscales adscritos; que, según la Ley General de Aduanas, custodian y conservan temporalmente, y con suspensión del pago de tributos, mercancías objeto de comercio exterior; bajo el control de la autoridad aduanera. Cámara de Industrias de Costa Rica Servicios asociados/ Infraestructura/ Competitividad Agrupa un gran número de empresas de los sectores agroindustrial, servicios y manufactura. Tiene un papel activo en las políticas de competitividad que afectan al sector productivo. Cámara de Comercio de Costa Rica Servicios asociados/ Infraestructura / Competitividad Agrupa un gran número de empresas relacionadas con el comercio. Tiene un papel activo en las políticas de competitividad que afectan al sector comercio. Asociación Costarricense de Logística (ACL) Servicios asociados 22 asociados que busca apoyar a la cadena de suministros y abastecimiento mediante las mejores prácticas y mejorar la competitividad del sector trabajando de la mano con el gobierno. Cámara Costarricense de Importadores, Distribuidores y Representantes (CRECEX) Servicios asociados Agrupa a importadores y distribuidores nacionales y extranjeros. Forma parte de UCCAEP. S O C IE D A D C IV IL Costa Rica Limpia Movilidad urbana, energía y cambio climático ONG costarricense que monitorea, analizamos e impulsamos propuestas de desarrollo urbano bajo en emisiones, resiliente al cambio climático y amigable con la gente. Ha logrado posicionarse más que cualquier otra ONG o grupo ambiental en país a través de propuestas proactivas y un trabajo serio. REGULACIONES Y ESTÁNDARES Se identifican regulaciones en materia aduanal, de integración multimodal e infraestructura para el sector de carga y logística. El PNLog destaca la falta de otros instrumentos regulatorios para el sector en materia de infraestructura y servicios, como son una Ley de Carreteras, Ley de Ordenación del Transporte Terrestre, Ley Única de Puertos, Ley de Servicios Logísticos; así como una Ley Marco para el Sector Logístico (BID, 2014). En cuanto a las regulaciones en materia de transporte terrestre para los vehículos de carga pesada y ligera, resaltan aquellas que tienen que ver con la inspección vehicular, emisiones vehiculares, calidad de combustibles, pesos y dimensiones, restricciones vehiculares a la circulación e incentivos para la introducción de vehículos alternativos. De acuerdo con el artículo 24 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, es obligatoria la inspección vehicular de todos los vehículos en circulación, incluyendo los 38 de carga. Esta inspección incluye la verificación mecánica, eléctrica y electrónica de los sistemas del vehículo, así como las emisiones contaminantes y los dispositivos de seguridad pasiva y activa con los que cuenten. La inspección vehicular para los vehículos de carga pesada, remolques y semirremolques tiene una periodicidad anual. Para los de carga ligera, será cada dos años si el año modelo es igual o menos a 5 años de antigüedad, de lo contrario será anual. Solamente existe normatividad de emisiones para vehículos nuevos y usados de carga ligera que a partir del 2018 requerirán el cumplimiento mínimo de los estándares de la Unión Europea y Estados Unidos Euro 4/Tier 2, respectivamente. Y a partir de 2021, se exigirán los estándares Euro 6/Tier 3. En el caso de los vehículos de carga pesada que ingresen a partir del 2018 deberán contar con sistema de recirculación de gases (ERG, por sus siglas en inglés), purga del cárter del motor y bomba de inyección con controlador electrónico. Y a partir del 2021, será indispensable contar con un convertidor catalítico de tres vías y un filtro de partículas diésel (DPF, por sus siglas en inglés). Los límites para los vehículos en circulación se detallan en el capítulo cuarto del Reglamento para control de emisiones publicado el 2 de mayo de 2016 (Ver Tabla 8). Tabla 8 Requerimientos para el control de emisiones de los vehículos de carga ligera y pesada nuevos o usados (Poder Ejecutivo, 2016) Requerimientos para el control de emisiones a partir de: Vehículos de pasajeros y carga ligera menor o igual a 3.5 ton de peso bruto vehicular Vehículos con sistema de encendido por chispa mayores a 3.5 ton de peso bruto vehicular Vehículos con sistema de encendido por compresión mayores a 3.5 ton de peso bruto vehicular Enero 1, 1995 “sistema de regulación de gases, escape de retención de evaporación de combustible, purga del cárter del motor y catalizador, u otras tecnologías que produzcan efectos equivalentes” Octubre 26, 2012 “deben contar con sonda lambda y catalizador de tres vías, u otras tecnologías que produzcan efectos equivalentes.” Enero 1, 2017 Euro 3/Tier 1 o superior Enero 1, 2018 Euro 4/Tier 2 o superior “deben contar con sistema de recirculación de gases de escape, purga del cárter del motor y bomba de inyección con controlador electrónico, u otras tecnologías que produzcan efectos equivalentes.” Enero 1, 2021 Euro 6/Tier 3 o superior Además de lo anterior, deberán contar con “convertidor catalítico de tres vías y filtro de partículas, u otras tecnologías que produzcan efectos equivalentes” Respecto al consumo de combustibles, El RECOPE o Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. es la entidad del estado que mantiene el monopolio de la importación, refinación y distribución de los petrolíferos. Los análisis de calidad de combustibles en 2017 muestran que el diésel cumple con la especificación de la norma con un contenido menor al límite máximo de 50 partes por millón (ppm) de azufre (ARESEP, 2018). No existe, hasta el momento, alguna normatividad en materia de eficiencia energética para los vehículos ligeros o pesados, sin embargo, se propone en el Plan Nacional de Descarbonización, un estándar de eficiencia y emisiones para los vehículos de carga. 39 Las restricciones de pesos y dimensiones contenidas en el Decreto Ejecutivo Nº 31363-MOPT no aplican a los vehículos de carga ligera, ni a vehículos de carga o pasajeros con un peso bruto vehicular menor a 6 toneladas. A nivel local, en la región central de San José se establecieron restricciones para el acceso a la zona que requieren que los vehículos con una terminación de placa determinada no circulen por el centro de San José de las 6:00 a las 19:00 horas del mismo día (Poder Ejecutivo, 2012a). Esta medida es resultado de la ampliación de la restricción por hora adoptada con anterioridad que demostró no brindar mejoras en el congestionamiento vial. Asimismo, los camiones de carga pesada de más de 6 toneladas no pueden circular hacia San José entre las 6 am y 8 am, y tampoco hacia Alajuela de 4:30 pm a 6:30 pm de lunes a viernes por las principales vías que conectan como la Ruta 1 General Cañas entre otras (Policía de Tránsito, 2019). A partir de la Ley 9518 sobre incentivos para vehículos eléctricos se establecen de manera más amplia los incentivos para acelerar la adopción de vehículos eléctricos, especialmente brinda las bases para el Plan Nacional de Descarbonización 2018-2050 y el Plan Nacional de Transporte Eléctrico 2018-2030. En las siguientes secciones de Instrumentos Fiscales e Iniciativas de Mercado se detalla este tema. A continuación, se describen las principales regulaciones y estándares para el sector de carga y algunos específicos de los vehículos pesados de carretera Tabla 9 . Tabla 9. Principales regulaciones y estándares para el sector de carga Rubro Detalle Infraestructura y procedimientos Infraestructura: • Ley de Régimen de Zonas Francas, Ley Nº 7210 y Reglamento • Ley de Expropiaciones (No. 7495) • Ley de Contratación Administrativa (No. 7494) • Ley de Concesiones (No. 7762) Procedimientos aduanales e integración multimodal: • Ley General de Aduanas No. 7557 y Reglamento • Código Aduanero Uniforme Centroamericano • Reglamento del Sistema de Ventanilla Única de Comercio Exterior, Decreto Ejecutivo Nº 33452 Inspección vehicular, emisiones y procedimientos Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial N° 9078, publicada el 4 de octubre de 2012. (Antes Ley De Tránsito Por Vías Públicas Terrestres No. 7331): • Obtención de licencia • Tipificación de carga • Carga ligera: peso máximo autorizado menor a 8 toneladas. • Carga pesada: peso máximo autorizado mayor o igual a 8 toneladas. • Inspección vehicular • Obligatoriedad de la inspección vehicular que incluye la verificación mecánica, eléctrica y electrónica; además de las emisiones contaminantes y dispositivos de seguridad activa y pasiva. • Emisiones para vehículos en circulación • Seguro obligatorio para vehículos automotores • Estaciones de pesaje Decreto Ejecutivo No. 39724, Reglamento para el control de las emisiones contaminantes producidas por los vehículos automotores con motor de combustión interna, publicado el 2 de mayo de 2016: 40 Se aplican los siguientes estándares de emisiones para carga ligera: • 2018: Euro 4, Tier 2 o superior • 2021: Euro 6, Tier 3 o superior Calidad de combustibles Decreto Ejecutivo Nº 36372-MINAET, publicado el 19 de enero de 2011 (Poder Ejecutivo, 2011): Reducción del límite de contenido de azufre a 50 ppm Pesos y dimensiones Reglamento de Circulación por Carretera con Base en el Peso y las Dimensiones de los Vehículos de Carga. Nº 31363-MOPT, publicado el 23 de septiembre de 2003 (Poder Ejecutivo, 2003): Los requerimientos de este reglamento no aplican a vehículos de carga ligera o aquellos de PBV menor a 6 toneladas Restricción vehicular Decreto No. 37370-MOPT Restricción vehicular publicado el día 26 de octubre de 2012 (Poder Ejecutivo, 2012b): Restricción vehicular de las 6:00 a las 19:00 horas del mismo día aplicado a los vehículos con base en la terminación de su placa. Los vehículos de carga ligera que transporten perecederos pueden estar exentos de esta regulación. Y restricción en horas pico para los vehículos de carga hacia San José por las principales vías de acceso (Policía de Tránsito, 2019) Incentivos vehículos eléctricos Decreto Ejecutivo 33096, 14 de marzo de 2006 y reforma del 17 de julio de 2013 Decreto Ejecutivo 37822-MINAE-MOPT-H, 17 de julio de 2013 Ley 9518 Incentivos y Promoción Para El Transporte Eléctrico publicada el 25 de enero de 2018 y su Reglamento (Decreto Ejecutivo N° 41092-MINAE-H-MOPT) publicado el 10 de abril de 2018. Se otorgan beneficios fiscales y no monetarios a los vehículos eléctricos en la aplicación del Impuesto Selectivo de Consumo, Impuesto General sobre las Ventas, Impuesto a la propiedad de los vehículos y el Impuesto sobre el Valor Aduanero, con base en las características tecnológicas del vehículo y uso. Emisión de un distintivo por parte del MINAE que permite que a los vehículos eléctricos tener beneficios en espacios de parqueo especiales, exención del pago de parquímetros, no serán sujetos del programa de restricción vehicular del MOPT. INSTRUMENTOS FISCALES Con la entrada en vigor de la Ley de incentivos y promoción para el transporte eléctrico (Ley No. 9518) en febrero de 2018, se crea el marco normativo para regular la promoción del transporte eléctrico en el país y un conjunto de incentivos para estimular la migración hacia vehículos eléctricos. Aunque desde el 2006 existía legislación que estimulaba la compra de este tipo de medios de transporte (Decreto No. 33096-P-MH-MINAE-MOPT), lo cierto es que algunos vacíos legales dificultaron su correcta aplicación (Poder Ejecutivo, 2006). Por ejemplo, este decreto no establecía límites en el costo o tamaño de los vehículos, ni determinaba el plazo de vigencia de dichos incentivos (MINAE, 2019). La nueva ley otorga beneficios, tanto financieros como no financieros, a quienes opten por comprar este tipo de transporte. Aunque también establece requisitos y condiciones para poder accederlo, su principal limitación radica en los umbrales que pueden ser exonerados. Como se observa en la Tabla 10, a cualquier vehículo eléctrico con valor superior a los US$60,001 no se le otorga ningún tipo de beneficio tributario. Este umbral deja por fuera a la gran mayoría de vehículos de carga ligera y, consecuentemente, carga pesada. 41 Tabla 10 Resumen de incentivos financieros para vehículos eléctricos (Asamblea Legislativa, 2018a; Poder ejecutivo, 2018a) Tipo de exoneración Vigencia Base para su cálculo Condiciones de la exoneración Al valor del vehículo Impuesto sobre las ventas 3/ 5 años Valor CIF (importados) o Valor de fabricación (nacionales) 100% (valor CIF ≤ US$30,000) 50% (US$30,001 ≤ valor CIF ≤ US$45,000) 0% (US$45,001 ≤ valor CIF ≤ US$60,000) Selectivo de consumo 4/ Valor CIF (importados) o Valor de fabricación (nacionales) 100% (valor CIF ≤ US$30,000) 75% (US$30,001 ≤ valor CIF ≤ $45,000) 50% (US$45,001 ≤ valor CIF ≤ US$60,000) Derecho arancelario de importación 5/ Valor CIF (importados) o Valor de fabricación (nacionales) 100% (valor CIF ≤ US$30,000) 100% (US$30,001 ≤ valor CIF ≤ US$45,000) 100% (US$45,001 ≤ valor CIF ≤ US$60,000) Impuesto a la propiedad 100% - Año 1 80% - Año 2 60% - Año 3 40% - Año 4 20% - Año 5 A los repuestos de vehículos eléctricos Impuesto sobre las ventas 3/ 10 años Se refiere a repuestos relacionados con el funcionamiento del motor y las baterías. 1/ Selectivo de consumo 4/ Derecho arancelario de importación 5/ Al equipo de ensamble y producción Impuesto sobre las ventas3/ 10 años Valor agregado nacional deber ser no menor a 20%1/ Partes de centros de recarga Impuesto sobre las ventas 3/ 5 años 100% de exoneración 2/ 1/ Selectivo de consumo 4/ Derecho arancelario de importación 5/ 1/ A la fecha de elaboración de esta investigación todavía no ha sido implementado el reglamento que regula los detalles de esta exoneración. 2/ La lista de partes que pueden ser exoneradas se definirá vía reglamento. 3/ Actualmente la tarifa que aplica es de 13%. 4/ La tarifa promedio es de 30%, pero puede variar de conformidad con lo que debe sumarse a la base imponible. En algunos casos puede aplicar una carga tributaria de hasta un 100% el valor de importación. 5/ El impuesto a la importación es de 1% (Ley 6946) Además de estos incentivos financieros, la Ley autoriza otro conjunto de beneficios como la no sujeción a la restricción vehicular aplicable en San José y la posibilidad de utilizar parqueos "azules" o de uso exclusivo para el transporte eléctrico en sitios públicos y privados (Ley No. 9518). 42 Desde el punto de vista de financiamiento, se instó al Sistema de Banca para el Desarrollo– fondos crediticios manejados por los bancos del estado para estimular ciertas actividades productivas– para que incluya al transporte eléctrico como parte de la cartera de proyectos donde se faciliten líneas de financiamiento (MINAE, 2019). INICIATIVAS DE MERCADO Esta sección contiene información recopilada de las entrevistas realizadas a los representantes de CANATRAC, CCTU y de las Mesas de Diálogo realizadas. Dentro de las principales iniciativas que se han venido desarrollando, en pro del transporte limpio, se encuentra la migración gradual de algunas flotillas hacia medios de transporte eléctrico. Uno de los casos particulares, es Correos de Costa Rica –empresa estatal de servicios de mensajería puerta-puerta– que ha iniciado con el proyecto de sustitución de 348 motocicletas de combustible fósil a motos eléctricas. Se trata de una inversión cercana a los US$1.7millones que se espera recuperar en un horizonte de 5 años. La flota vehicular completa de Correos de Costa Rica –que incluye además camiones, paneles y automóviles– recorre el país 24 horas los 7 días de la semana, lo que equivale a 24,000 km de recorrido diario. Según esta institución, la sustitución de 70 motocicletas en el primer año (2019) implicará una reducción de 81 toneladas de dióxido de carbono anuales y una disminución en ruido. Otras empresas, con flotas vehiculares menores, en los segmentos de productos de limpieza, alimentos preparados y comercio al por menor, han venido evaluando las opciones de vehículos eléctricos para la renovación de sus flotas. Sin embargo, la gran mayoría todavía considera que la oferta vehicular disponible en el mercado costarricense y los incentivos para este tipo de transporte no constituyen un atractivo suficiente que les permita una migración temprana. En transporte de carga pesada, compañías con sus propias flotas han venido realizando alianzas estratégicas con otras empresas para evitar la cantidad de fletes vacíos. De esta manera han alcanzado no solo ahorros en sus costos de operación, sino que han logrado de forma agregada– reducir la cantidad de emisiones al bajar el número de viajes. 43 6. RECOMENDACIONES PARA REDUCIR LAS EMISIONES EN EL SECTOR DE CARGA Las recomendaciones que se presentan en este capítulo están basadas en las mejores prácticas internacionales y se proponen aquellas que son relevantes para el contexto de Costa Rica. Varias de estas recomendaciones se incluyen o mencionan en otros documentos de política pública por lo que son consistentes con nuestra investigación y hacen énfasis en las prioridades para el sector de carga y logística. Justamente para conocer mejor el contexto local se realizaron entrevistas y mesas de diálogo donde participaron distintos actores relevantes al sector de carga. Para mayor detalle sobre la metodología y principales hallazgos de las entrevistas y mesas de diálogo, consultar la sección de Anexos. De manera esquemática presentamos en la Figura 15 cómo se localizan las recomendaciones con base en su impacto o beneficio y las barreras para su implementación, es importante resaltar que todas las recomendaciones de política que se encuentran dentro de un mismo cuadrante tienen el mismo peso. Las oportunidades más fáciles de adoptar (low-hanging fruits) se encuentran en aquellas acciones con altos beneficios y barreras moderadas o bajas, esto es moviéndonos hacia la derecha y abajo en los ejes. En realidad, la mayoría de las acciones que se proponen caen en esta dirección. Hemos decidido utilizar la clasificación bajo el marco A-S-I (Avoid/Reducir-Shift/Cambiar-Improve/Mejorar) para presentar las recomendaciones. Esta clasificación nos permite entender mejor las implicaciones de cada política como elementos de los sistemas de carga clase mundial que comprenden la logística, modos de transporte, y equipos y tecnologías, eficientes y limpios. En términos generales, la categoría Avoid implica reducir o evitar los viajes, Shift se refiere a cambio modal e Improve implica mejorar la eficiencia del transporte o adoptar alguna tecnología vehicular (GIZ, 2016). Figura 15 Clasificación de recomendaciones con base en sus beneficios y barreras 44 La Tabla 11 presenta el resumen de las 15 recomendaciones identificadas, y a continuación de ella se detallan cada una de las recomendaciones planteadas que ya toman en cuenta el resultado y retroalimentación de las entrevistas y mesas de diálogo. Las recomendaciones también incluyen un horizonte de tiempo para adoptarse o implementarse dependiendo del tipo de política que se considera. Por ejemplo, en el caso de una regulación, esta puede adoptarse en el corto plazo, pero su implementación puede establecerse por etapas o con metas intermedias como ocurre normalmente con la adopción de estándares de emisiones vehiculares. Hemos considerado horizontes de tiempo de corto (1-2 años), mediano (3-5 años) y largo plazo (5+ años). Algunas recomendaciones están marcadas con un (*) y corresponden a aquellas que tienen una mayor oportunidad de implementación en el corto plazo y sugerimos que se trabajen en ellas. Tabla 11 Resumen de las recomendaciones Recomendación Categoría Tipo de política Tiempo de implementación Beneficios Barreras Principales actores Estándares para vehículos y combustibles limpios (*) Políticas y regulación Tecnologías Improve/ Mejorar Corto Alto Bajo MOPT, MINAE, RECOPE, INTECO CANATRAC Eco-driving o conducción eficiente (*) Información y educación Improve/ Mejorar Corto Alto Bajo COSEVI, INA, MOPT15 CANATRAC, CCTU Zonas de bajas emisiones o Low emission zones (LEZ) Políticas y regulación Avoid/ Reducir Corto Alto Medio Gobiernos Municipales MINAE, MOPT CANATRAC, CCTU, Cámaras de Comercio Corredores metropolitanos de carga y centros de consolidación Políticas y regulación Avoid/ Reducir Corto Alto Medio MOPT, COSEVI MINAE Gobiernos Municipales CANATRAC, CCTU Electrificación de última milla e incentivos para vehículos eléctricos de carga Tecnologías Incentivos y financiamiento Improve/ Mejorar Corto-Mediano Alto Medio MINAE, MOPT, MEIC, ARESEP ICE Gobiernos Municipales CANATRAC, CCTU Productores/ distribuidores de vehículos Cambio modal de carretera a ferrocarril Logística y operaciones Shift/ Cambiar Mediano-Largo Alto Alto INCOFER APM Terminals MOPT 15 Dirección General de Educación Vial 45 Impuestos ambientales a vehículos y combustibles Regulación/ Incentivos Improve/ Mejorar Corto-Mediano Alto Alto Hacienda, MEIC MINAE, ARESEP, RECOPE Simplificación de procedimientos aduanales y extensión de horario de atención Políticas y regulación Capacidad y coordinación institucional Avoid/ Reducir Corto Medio Bajo Hacienda16 MOPT CAMALFI Renovación de flota (*) Políticas y regulación Improve/ Mejorar Corto-Mediano Medio Medio Hacienda, MINAE, RITEVE Gobiernos Municipales CANATRAC, CCTU Fortalecimiento de los programas de inspección y mantenimiento (*) Políticas y regulación Improve/ Mejorar Corto-Mediano Medio Medio RITEVE, COSEVI, MOPT MINAE Programa de flota verde (SmartWay) Políticas y regulación Improve/ Mejorar Corto-Mediano Medio Medio MOPT, MINAE CANATRAC, CCTU Shippers Cámaras de comercio Electrificación de operaciones en puertos Políticas y regulación Improve/ Mejorar Mediano Medio Medio MOPT, MINAE APM Terminals JAPDEVA INCOFER Distribución urbana de mercancías Políticas y regulación Logística y operaciones Avoid/ Reducir Mediano-Largo Medio Medio MOPT, MINAE, COSEVI Gobiernos Municipales Cámaras de Comercio CANATRAC, CCTU Revisar los lineamientos de zonas francas Políticas y regulación Avoid/ Reducir Mediano-Largo Medio Alto MEIC, MOPT AZOFRAS Asamblea Legislativa Lineamientos para reducir las emisiones de barcos Políticas y regulación Improve/ Mejorar Mediano Bajo Alto MINAE, INCOP JAPDEVA NAVE 16 Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda 46 ESTÁNDARES PARA VEHÍCULOS Y COMBUSTIBLES LIMPIOS A nivel internacional, los estándares más avanzados para el control de emisiones son las regulaciones equivalentes en Europa y Estados Unidos de Euro VI y EPA 2010, respectivamente. Estos estándares reducen dramáticamente las emisiones de NOx y material particulado fino y ultrafino (PM10 y PM2.